Госдума одобрила поправки в регламент своей работы, которые синхронизируют принятие социальных законов с решениями правительства. Иными словами, прежде чем принять тот или иной закон, депутаты должны озаботиться: готов ли кабинет министров обеспечить исполнение его на практике и имеются ли в наличии соответствующие подзаконные акты. Если нет, то Совет Госдумы не даст отмашки для рассмотрения документа в третьем, заключительном чтении. Чем вызвана и к чему может привести подобная реформа, выяснял корреспондент «Нашей Версии».
Представители «Единой России», инициировавшей принятие поправок в регламент, признают, что их главная цель — разделение ответственности с исполнительной властью за принимаемые документы. Первый зампред Госдумы Олег Морозов откровенно заявил: «Мы не хотим выпускать из Думы законы, которые нельзя реализовать».
«Конечно, разрабатывать подзаконные акты к каждому закону не представляется возможным, поэтому определён критерий отбора законов, к которым будут заранее готовиться подзаконные акты — это законы, содержащие меры социальной поддержки граждан. Причём подготовка соответствующих актов должна осуществляться после принятия закона во втором чтении. Именно на этой стадии закон обретает более чёткие формулировки, вносится наибольшее количество поправок. Такой механизм позволит своевременно принимать подзаконные нормативные правовые акты и обеспечит слаженную работу всех субъектов законодательного процесса», — поясняет первый зампред фракции «Единой России» в Думе Владимир Пехтин.
Депутаты откровенно говорят, что нынешняя ситуация с исполнением законов далека от идеальной. По словам секретаря президиума генсовета партии «ЕР» Вячеслава Володина, «даже самый хороший закон может не дать желаемый результат, если его реализация осуществляется некомпетентно или с запозданием». В качестве примера он привёл ситуацию с так называемой дачной амнистией. Напомним: из-за того, что ключевые положения этого документа долгое время не были определены подзаконными актами, царила полная неразбериха. По той же причине до сих пор не может заработать и разрешение гражданам быть прописанными на принадлежащих им дачах.
Чиновники на местах, разумеется, охотно используют в своих интересах «белые пятна» в должностных инструкциях. Так, территориальные органы Росрегистрации, привыкшие работать с единичными посетителями, не были готовы к массовому наплыву садоводов — по нескольку сот тысяч на субъект РФ. В итоге Генеральная прокуратура РФ заявила о массовых нарушениях законодательства в органах Росрегистрации и Роснедвижимости. По результатам проверок было вынесено свыше 1,2 тыс. представлений, возбуждено более 60 уголовных дел по обвинению в создании административных барьеров и завышении госпошлины.
Впрочем, было бы неправильным считать, что в неисполнении законов виноваты лишь чиновники. Депутаты Госдумы отнюдь не безгрешные мудрецы, а их законопроекты — не образец для подражания. Думцы, особенно в предвыборную пору, готовы на любые несбыточные обещания, лишь бы произвести надлежащее впечатление на избирателей. Так, «Единая Россия» в своё время обещала принять закон о продовольственной безопасности, предусматривающий комплексную проверку всей цепи поступления товаров — от производителя до продавца. И где этот контроль?
С не менее громкими инициативами перед выборами в Думу выступала КПРФ. Так, она обещала повысить зарплаты бюджетникам — в 3-5 раз, довольствие пенсионерам — в 5 раз, довести прожиточный минимум до 10-12 тыс. рублей в месяц. Но самыми фантастическими предложениями, как всегда, отличается ЛДПР. Среди них — «отмена вступительных экзаменов во все вузы и отдельная комната для каждого россиянина к 2025 году». Главное — пообещать, а там хоть трава не расти.
Нестыковки допускают и в высших эшелонах федеральной исполнительной власти. Так, правительство заложило в бюджет на 2009 год компенсационные выплаты вкладов, обесценившихся в советское время. Однако получить компенсацию до самого последнего времени было невозможно, так как не было необходимых документов — приказа и инструкции Сбербанка РФ.
По словам первого зампреда Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Леонида Рокецкого, «в разных регионах законы, которые мы принимаем, применяются совершенно по-разному, и это происходит ещё и потому, что судебная власть абсолютно не знает, как заставить должностных лиц исполнять их. Любой губернатор или президент смотрят на закон по-своему».
Как выразился первый замруководителя фракции «ЕР» Владимир Пехтин, «зачастую ввиду отсутствия подзаконных нормативных правовых актов — постановлений и распоряжений правительства, различных министерств и ведомств — реализация законов существенно тормозится. Это особенно явно ощущается в условиях экономического кризиса, когда оперативное реагирование играет решающую роль».
Но, проблема с исполнением законов наблюдалась и в докризисный период. Достаточно вспомнить о монетизации льгот. Когда закон должен был вступить в силу, процедура его реализации так и не была прописана в подзаконных актах. Вскоре выяснилось, что число льготников намного превышает те цифры, из которых исходило Минсоцразвития. Это привело к возникновению дефицита лекарственных средств по программе «Дополнительное лекарственное обеспечение».
Наименее защищённые в социальном отношении слои — пенсионеры и инвалиды в полной мере ощутили на себе последствия подобной «нестыковки», что привело к массовым протестам населения. Региональные и местные власти вынуждены были срочно находить дополнительные средства в своих бюджетах. В результате закон, который должен был сэкономить государственные средства, привёл, напротив, к увеличению расходов. А местные власти, чтобы их компенсировать, были вынуждены поднимать тарифы на проезд в общественном транспорте и на услуги ЖКХ либо замораживать важнейшие целевые программы, в том числе по строительству жилья и социальных объектов.
Примеров подобного рода можно привести немало. Так, в федеральном законе «О социальной защите инвалидов в РФ» значится положение о квотировании рабочих мест для них. Однако никаких финансовых санкций за невыполнение этой нормы закона не предусмотрено. Увы, но российские чиновники не привыкли работать только за совесть. А потому закон о социальной защите инвалидов практически не работает.
Не выполняются из-за недостаточного финансирования и федеральные законы, связанные с денежным довольствием военнослужащих и предоставлением им льгот. Эти документы были призваны решить острейшую проблему социально-экономического обеспечения действующих и уволенных в запас военнослужащих и членов их семей. Однако в реальности они привели лишь к их резкому социальному разделению. Уровень денежного довольствия офицеров в центральном аппарате силовых министерств и ведомств РФ вырос в среднем в 2,1 раза, в то время как у других военнослужащих — лишь в 0,7 раза, а в ряде мест даже снизился. Следствием такой разницы стали рост социальной напряжённости в воинских коллективах и отток квалифицированных и опытных офицеров из войск.
Органы местного самоуправления, получив в управление жилищный фонд от Министерства обороны РФ, как правило, игнорируют положения федерального закона «О статусе военнослужащих», которым предусмотрено право последних на заселение освободившихся жилых помещений, переданных ранее в муниципальную собственность. А механизм предоставления военнослужащему жилья за счёт государственных жилищных сертификатов не позволяет получить квартиру, на которую он имеет право исходя из состава семьи.
По мнению представителя правительства в Госдуме Андрея Логинова, «поправив регламент, законодатель берёт на себя некую ответственность, связанную с тем, чтобы принятый им закон был реализован». Однако отнюдь не все оценивают новацию столь оптимистично.
Как заявил депутат от КПРФ Борис Кашин, «вместо того чтобы ускорить правительство в принятии подзаконных актов, мы, наоборот, даём ему свободу вообще ничего не делать». По словам члена фракции «Справедливой России» Светланы Горячевой, поправки в регламент прежде всего ударят по социальным законам и инициативам оппозиции. Дескать, заблокировать любой невыгодный Кремлю законопроект станет ещё проще. Как считает координатор фракции КПРФ Сергей Решульский, новация «полностью подрывает устои государственности, нам предлагают отказаться от парламентаризма. Мы обязаны принимать законы, которые удовлетворяют требования наших избирателей».
Однако именно в руках исполнительной ветви власти в России сосредоточены и основные финансовые потоки, и реальные рычаги влияния. А сформировавшаяся в России законодательная власть пока не в силах воздействовать на правительство, а значит, и добиться выполнения своих решений. Потому-то каждый думец знает, с каким высокомерием правительство относится к парламенту. На депутатские законопроекты чиновники из Белого дома могут полгода, а то и год не давать своих отзывов, хотя по закону они обязаны их предоставлять в двухнедельный срок.
Кстати, Белый дом на днях принял постановление, где прописан механизм ускорения подготовки подзаконных актов к рассмотрению в третьем чтении законопроектов, инициированных федеральным правительством. Так что не исключено, что отныне лишь правительственные инициативы будут получать реальный шанс на одобрение их Госдумой. Улучшит ли это ситуацию с исполнением законов? Не факт. Напомним: пресловутый закон о монетизации льгот в Думу внёс именно кабинет министров.
Топ-5 самых неисполняемых социальных законов
1. ФЗ № 166 «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» не реализуется в связи с финансовыми проблемами в Пенсионном фонде РФ. Накопительной части пенсий уже лишены 30 млн. россиян старше 1967 г.р.
2. ФЗ № 93 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ по вопросу оформления в упрощённом порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества». Этот закон, известный как «дачная амнистия», до сих пор не заработал из-за отсутствия подзаконных актов и как следствие бюрократической волокиты на местах.
3. ФЗ № 117 «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» не решает проблемы последних по причине скудости заложенных в нём финансовых параметров.
4. ФЗ № 181 «О социальной защите инвалидов в РФ» не полностью реализуется в части квотирования рабочих мест из-за отсутствия финансовых санкций за невыполнение этой нормы закона.
5. ФЗ № 214 «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости» на практике привёл к тому, что застройщики стали в массовом порядке использовать «серые» схемы и не выполнять своих обязательств перед дольщиками.
